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产业政策视角下的天然气价钱机制变革

作者:滥觞: 阅读次数: 日期:2018-05-29 10:05:29
E-mail: gas2013@chinagas.org.cn

        已往半个多世纪的价钱变革史为我国正在进行的天然气价钱机制市场化变革供给了考虑的新起点。9Te国外都会燃气协会
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       价钱机制变革是天然气市场化的枢纽一步。长期以来当局主导下的价钱构成机制招致天然气财产持久资金不足,形成勘察开辟不充分,以及储气、接收站建立滞后等诸多成绩。本文经由过程阐发1949年至今我国天然气价钱构成的产业政策布景,提醒价钱机制设想与国家产业政策摆设之间的亲密干系,以及由此招致的天然气财产开展受阻的结果,据以明白市场化变革的终极标的目的。9Te国外都会燃气协会
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       陪伴新时期我国经济增加模式和政府职能的改变, 天然气价钱机制变革不再仅限于财产内部调解,还应与其他财产协同共进,在削减变革阻力的同时,使能源供需构造干净低碳化成为支流。9Te国外都会燃气协会
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       高度集合的当局订价为倾斜的产业政策服务(1949~1982年)9Te国外都会燃气协会
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       1949年后的几十年,国度为实现国民经济的快速规复,实施了“倾斜性”的产业政策,以向产业和农业生产供给便宜原材料。为此,当局成立了单一全民所有制、高度集合的石油天然气产业管理体制,实现对石油天然气产业运转的完整把持。石油天然气产业管理部门兼有所有者、管理者、经营者的身份。9Te国外都会燃气协会
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       1.当局统一订价9Te国外都会燃气协会
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       这一时期,我国天然气价钱分为计较产值的价钱和挑唆价钱,挑唆价钱由国家计划委员会及燃料工业部委卖力管理。天然气价钱最早订定于1957年,其时井口气价为每千立方米70元。1980年1月,基于天然气生产成本上升的究竟,四川省天然气井口价钱调解到每千立方米50元,对省内“五小”企业的天然气价钱响应调解至每千立方米40元。9Te国外都会燃气协会
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       2.气价低估招致天然气过分强化开采,给下流产业带来巨大损失9Te国外都会燃气协会
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       这一时期,国度主管部门严峻低估气价,招致需求量急剧爬升。国度为满意下流产业用气需求,接纳“会战模式”集合力气消费天然气,到1979年,天然气产业产量从1970年的近2亿立方米增至6.5亿立方米,均匀增速为14%。“会战模式”以产量而不以效益为焦点, 天然气被过分强化开采,到1979年储采比由1970年的22.2:1降至9.6:1,消费企业呈现了难以为继的情况,遍及处于吃亏形态。因而,在1980年后,国度停止了3年产量下调。天然气产量的大起大落,赐与天然气为质料的下流产业带来难以估计的巨大损失。这明显与当局最后施行倾斜政策的初志相违背。9Te国外都会燃气协会
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       3.“倾斜性”的产业政策是制约天然气开展的底子停滞9Te国外都会燃气协会
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       高度集合的当局订价在开国早期阐扬了宏大感化, 使有限的资本使用到重点财产建立上去,处所经济在短期内获得疾速规复,但也招致了我国天然气价钱持久偏低,开辟资金严重不足,生产积极性被严峻减弱。虽然国度在上世纪60年月和70年月出台了具有中国特色的油田保护费政策,以处理开辟资金不足的成绩,但自1980 年后,跟着国度拨给企业的用度不竭削减,企业筹集保持简单再生产的资金都好不容易。再加上企业没有消费和订价的自主权,天然气价钱与代价持久背叛,价钱旌旗灯号扭曲招致资本错配,供需冲突日趋凸起。“倾斜性” 的产业政策仿佛成为障碍天然气财产健康发展的底子停滞。9Te国外都会燃气协会
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       宏观产业政策虽未改动,但价格管理模式有所打破(1982~2005年)9Te国外都会燃气协会
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       20世纪80年月,我国从日本引进了用政策手腕庇护、拔擢和增强重点财产的“选择性”产业政策。为变更天然气企业的生产积极性,国度采纳扩大企业自主权的变革步伐,管理体制发作严重变革,天然气业务由已往一家统管,变成分属中国海油、国外石化和中国石油三大公司停止管理。与此同时,国度开始实行价钱双轨制这一新的价格管理模式,在保持高度集合的价钱管束的状况下,对企业采纳价钱鼓励的方法以增长天然气产量。9Te国外都会燃气协会
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       1.双轨制订价两阶段9Te国外都会燃气协会
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       这一时期,价格管理模式的变化包罗两个阶段: 商品量常数包干阶段,即包干基数之内仍施行国度计划价,超包干基数的外供天然气实施高价政策;国度订价和国度指点价并存阶段,即对企业部门自销天然气井口价钱接纳国度指点价的管理模式,企业能够在国家规定的中准价基础上,高低浮动10%。两阶段之间经由过程实施分类气价跟尾。9Te国外都会燃气协会
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       2.价格管理模式改变,但倾斜性的产业政策难改动9Te国外都会燃气协会
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       整体来看,这一阶段固然仍是当局订价,但价格管理模式发作了改变。商品量常数包干政策虽有包干表里之分,但包干外气仍由国度订价,只是价钱程度稍高, 企业有生产自主权,但没有订价自主权。国度订价和指点价并存政策则许可消费企业在国家规定的基准价上对自销天然气价钱停止调解,企业有生产自主权,也有必然的订价权,突破了几十年来天然气实施的单一当局订价模式,价钱对市场供求有了开端的感知力。9Te国外都会燃气协会
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       价钱双轨制的实施处于计划经济开端向社会主义市场经济体系体例转轨阶段,国度铺开了大部分生产资料价钱,但国度对天然气降价,其实不是向市场标的目的靠拢,而是为筹集更多勘察开辟基金以变更生产积极性,从而为产业政策服务。在中央层面,虽然早在1984年的《中共中央关于经济体制改革的决议》中就已指出,要变革既不反应本钱又不反应市场供求关系变革的方案价钱轨制。可是,国务院在1989年3月公布的我国第一部产业政策法例《国务院关于当前产业政策要点的决议》和1994年4月公布的《90年月国家产业政策纲领》都可反映出当局在“宏观调控”的名义下,以产业政策间接干涉微观经济的传统不断被持续下来,社会主义市场经济的设法并没有被真正承受。在处所主管部门和用气企业层面,对理顺天然气价钱显得愈加抵牾。9Te国外都会燃气协会
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       打消价钱双轨制,片面实施当局指点价,拉开市场化变革序幕(2005年至今)9Te国外都会燃气协会
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       2005年后的10年间,当局仍然保持用间接或直接手腕“有保有压、有扶有控”地调解经济结构。这类间接干涉市场和限定合作的产业政策的施行结果乏善可陈, 使我国产业结构变得愈扭曲,行政力气鞭策下构成的三大石油公司竞争力降落也成为一个较着的究竟。国度也逐步意识到产业政策摆设,不只损伤了天然气财产的长处,还对重点撑持财产起到了拔苗助长的感化。但直到2015年中共中央、国务院公布了《关于促进价钱机制变革的若干意见》,我国才开端从间接干涉、限定合作的“选择性”产业政策,向“供给信息、成立市场秩序等加强市场竞争功用的政策内容为主要特征”的“功用性”产业政策改变,并建立了价钱变革的近期和久远目的。近期目的是进一步规范价格管理机制,逐渐提高天然气价钱程度,理顺天然气与可替换能源的价钱干系。久远目的是经由过程市场竞争,构成天然气市场订价。9Te国外都会燃气协会
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       1.市场化探究阶段9Te国外都会燃气协会
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       2005年12月至今,国度在削减气价分类的同时,不竭缩小各种气价差距,扩大价钱浮动范畴,成立与可替换能源价格挂钩的静态调解机制,使价钱遵照价值规律的同时,提高由市场决议的比例,从而更好地反应供需状况,增进天然气财产良性开展。9Te国外都会燃气协会
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       2005年12月,国度发改委出台的变革天然气订价机制的相干政策措施:一是简化价钱分类,分为化肥消费用气、直供产业用气和都会燃气用气。二是天然气出厂价格合并为两档价钱。三是标准出厂价格浮动范畴。四是成立天然气比价挂钩机制。但因为国产气与可替换能源比拟价钱偏低及价钱双轨制的存在,各地纷繁停止煤改气、油改气,争上以天然气为质料的加工项目,部门住民用气难以保障,急需阐扬价钱杠杆感化,抑止消耗需求。国度发改委决议从2007年11月10日起,提高产业用气出厂基准价钱。9Te国外都会燃气协会
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       片面打消价钱双轨制并进一步理顺气价。2010年6 月1日,国度发改委片面打消天然气价钱双轨制,并再次提高国产陆上天然气出厂基准价钱。为进一步理顺天然气与可替换能源比价干系,探究成立反应市场供乞降资本稀缺水平的价钱静态调解机制,2011年12月,国度发改委在广东、广西两省(区)展开天然气价钱构成机制变革试点。9Te国外都会燃气协会
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       “市场净回值法”推向天下,辨别存、增量气稳步过渡。2013年6月,在总结广东、广西试点经历基础上,国度发改委公布《调解天然气价钱的告诉》,在全国范围内推行天然气价钱构成新机制。分离我国天然气行业产运销一体化运营的实际情况,将天然气价格管理由出厂环节调解为门站环节,实施最高上限价格管理, 并将订价办法由“本钱加成”订价改为“市场净回值” 订价,建立起天然气与燃料油、液化石油气等可替换能源价格挂钩的静态调解机制。同时,“非两广”地区, 以用户2012年利用量为尺度,辨别存量气和增量气,增量气价钱一步调解到与可替换能源价格连结公道比价的程度、存量气价钱计分别三步调解(见图1),而“两广”接纳市场净回值订价,不辨别存量气和增量气。2015年4月,国产陆上气局部接纳“市场净回值”法肯定门站价。成果表白,变革的确在提高价钱的可猜测性和透明度方面取得了实质性停顿。9Te国外都会燃气协会
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       价钱有序开放,市场化标的目的愈加明晰。关于海内陆上气源价钱,2013年6月,国度发改委公布《调解天然气价钱的告诉》,铺开页岩气、煤层气、煤制气等非通例天然气价钱;2014年9月国度发改委公布《调解非住民用存量天然气价钱的告诉》,铺开液化天然气气源价钱;2015年4月国度发改委公布《理顺非住民用天然气价钱的告诉》,放解雇化肥企业的直供用户用气价钱; 2016年,国度发改委公布《促进化肥用气价钱市场化变革的告诉》《明白储气设备相干价格政策的告诉》及《福建省自然气门站价格政策有关事项的告诉》,铺开化肥用气价钱,明白储气设备相干价钱由市场决议,并在福建省展开门站价钱市场化变革试点;2017年,明白所有进入交易平台公然买卖的宇量价钱均由市场买卖构成。经由过程渐进式的变革,海内天然气价钱市场化水平明显提高。9Te国外都会燃气协会
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       2.铺开上下流合作环节订价,但竞争性订价机制仍未构成9Te国外都会燃气协会
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       这一阶段,国度铺开了上下流合作环节的部门气价,价钱由市场决议的比例大大提拔。到今朝为止, 占海内消耗总量20%阁下的大部分家民用气仍由当局主导,实施最高上限价格管理。占海内消耗总量80%以上的非住民用气价钱实现由市场主导构成。此中,占海内消耗总量50%以上的天然气价钱完整由市场构成。盈余30%阁下,即部门管道非住民用气,实施“上浮20%、下浮不限”的弹性机制。9Te国外都会燃气协会
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       无论是接纳当局订价、当局指点价,仍是使用本钱加成法、市场净回值法等,因为当局对天然气价钱的羁系表现 在天然气消费、运输、配气等各个环节,因而总体上都不属于竞争性的订价机制。价钱机制是市场经济轨制的焦点,当局订价始终无法同市场订价般灵敏的究竟,使价钱变革向市场化标的目的开展的设法愈加明晰。9Te国外都会燃气协会
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       3.行政把持障碍市场化9Te国外都会燃气协会
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       这一阶段,“选择性”产业政策的短处原形毕露, 天然气财产显现出上游集合度高的特性,三大石油公司供气占天下天然气供应量的90%以上。行业集合度高、把持构造强,其他企业很难进入这一范畴,更难对三大石油公司构成有用合作。但因为当局实施价钱管束(当局指点价),我国天然气市场并不是真正意义上的经济把持,而是行政把持。行政把持带来法令限定、基础设施制约和技术壁垒,使得到把持权利的企业解除了能够的竞争对手,招致企业举动扭曲和服从低落,终极影响到勘察开采本钱、进口数目及建立管道和储气设备等诸多方面。尤其是2017年发作的严峻气荒,使各级当局主管部门在接受保供的重压下,主动寻觅新的气源,以低落对三大石油公司气源的依赖度。与此同时,等待到场天然气市场上中下游的民营及处所企业,也期望当局营建公平竞争的市场环境,以争取三大石油公司已有的市场占有率。9Te国外都会燃气协会
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       铺开管束是天然气价钱机制演化的终极标的目的9Te国外都会燃气协会
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       我国始终对峙天然气价钱机制变革,而每一次变革都与宏观经济形势、国家产业政策、企业的勘察开辟本钱上升亲密相干。新中国建立早期,在“倾斜性”的产业政策下,国度采纳高度集合的价格管理体系体例。改革开放后,宏观经济形势日渐好转,国家产业政策前后阅历了“选择性”的产业政策和“功用性”的产业政策向全财产协调发展迈进,价钱变革前后阅历了管理模式的改变和有市场导向的当局指点订价阶段,价钱由市场决议的比例逐渐增长。虽然停止今朝,竞争性的订价机制仍未构成,但已往半个多世纪的价钱变革史为我国正在进行的天然气价钱机制市场化变革供给了考虑的新起点。9Te国外都会燃气协会
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       价钱管束不利于天然气的有用操纵,铺开管束是天然气价钱机制演化的终极标的目的。在国度持久实施“倾斜性”和“选择性”产业政策的状况下,价钱管束实质上是补助用户的一种方法。主管部门经由过程管束价钱对部门财产停止拔擢的结果较为较着,但也扭曲了能源市场,将需求转向补助产物,而不是那些价钱更能反应实在市场情况的产物,鼓舞了过分消耗,招致供求冲突频发。相比之下,减少价钱补助在短期内固然会提高天然气价钱并增长其他财产的生产成本,但从长远来看,资本会再分配到能耗更低且更有用的活动中,鼓舞节能与替换手艺的研发,有利于耽误天然气这类非可再生能源的利用。近十年,我国不断在减少天然气价钱补助。国际经历也表白,在天然气产业开展早期,列国都采纳天然气价钱管束,但跟着经济的开展、能源商品价格的急剧降落和天然气市场的成熟,铺开管束变得愈加简单。另外,因为天然气价钱调解标的目的受当局政策的影响大, 因而明白铺开管束的持久目的有助于变革获得终极的胜利,公家和当局可以存眷并对峙持久目的,而不为历程中的波折专心。9Te国外都会燃气协会
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       废除行政把持,建立合作政策的基础性职位,为价钱市场化营建宽松的本钱情况。在我国开展的晚期阶段,和很多发展中国家不异,因为市场发育水平低下, 天然气的勘察开采活动需由国度主导展开,当局处于行业中心职位,合作政策常常只起着主要的感化。改革开放以来,经济迅猛开展,国度对很多行业采纳了合作鼓励政策,且即便是具有把持性子的行业,其大部分运营环节也能够铺开管束的合作环节,但当局对天然气行业却不断没有放松管束。行政把持遍及存在的状况下, 企业短少了合作带来的努力提高消费服从、低落产业链各环节本钱的鼓励,无法为价钱市场化营建宽松的本钱情况。因而,变革的根本着力点是废除行政把持、建立合作政策的基础性职位,减弱当局用政策手腕庇护、拔擢和增强重点企业的感化,最大限度阐扬市场机制的感化,经由过程向社会供给信息实现的引诱感化,为市场到场主体营建公平竞争的市场环境,这此中包罗保护各种市场主体在市场准入和退出、到场市场竞争、对等利用消费要素等方面的权益。9Te国外都会燃气协会
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       剥离国有企业的政策性承担,在能源范畴做合作政策的总体布局。一直以来,国度对天然气行业的管束源于国度倾斜的产业政策和以民为主的保障政策。当局期望国家利益最大化,而企业期望利润最大化,两者目的不一致,招致两类目标不能相互促进。一方面,当市场竞争到达一定程度时,政策性承担一定带来企业的预算软束缚。预算软束缚同企业的公有制性子无关,在一样负担政策性承担的条件下,私有企业比国有企业更简单发生预算软束缚,而且要求当局供给更多补助。另一方面,回忆2017年这一大气污染防治的收关年,各地当局停止了热火朝天的“煤改气”事情,使天然气需求量大幅飙升,招致严峻的气荒成绩。在云云繁重的政策性承担下,天然气离商品属性愈来愈远,价钱越发难以市场化,以致天然气消费贩卖企业面对两难田地。我国事富煤贫油少气的国度,煤炭的干净操纵也是天然气价钱走向市场化的主要方面,这需求当局抛却赶超思惟,订定愈加公道的能源操纵政策,在能源范畴做合作政策的团体规划,不然即便铺开天然气行业对民营企业的准入, 也不过是让更多的企业背上政策性承担,无法收到合作的结果。9Te国外都会燃气协会
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       掌握经济新常态,使经济增加模式改变与价钱市场化变革构成良性互动。天然气价钱市场化变革不应以低落价钱为起点。当前,宏观经济小幅放缓使能源供需构造干净低碳化趋向较着,推行利用天然气不只在于它为绿色生态环境所做出的间接奉献,还在于它契合我国经济增加动能转换的需求,是经济增加从粗放型转为集约型的重要一环。在变革历程中,许多人以为天然气市场化的成果就是要低落价钱。但天然气较高的价钱,不只有助于高耗能企业更好地实行社会义务、负担情况本钱,还成立了对无法顺应经济发展向高质量迈进的低附加值企业的裁减机制,并主动挑选出低耗能、高附加值企业,使其在国度经济发展模式转型的新时期被保存下来,阐扬更大感化。与此同时,经济增加模式转型利用户价钱承受能力加强,为变革削减了阻力,供给了更宽松的宏观经济情况,终极与天然气价钱市场化构成良性互动。9Te国外都会燃气协会
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       另外,跟着我国进口自然宇量逐年爬升,价钱变革还应充分发挥海内石油天然气交易市场的感化,这有助于其他行业掌握能源资本产物的替换干系,低落经济发展本钱。9Te国外都会燃气协会
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       从美国和欧洲这两个世界上最成熟的天然气市场来看,在包管管网公允接入的前提下,消费市场和终端用户市场均实现了合作,价钱由市场决议。美国次要采纳气对气合作的订价模式,成立天然气生产者与消费者的间接联络,构建了完整开放的市场。欧洲长期以来以油价联动的订价模式为主,将天然气价钱与燃油大概原油价格挂钩,使天然气价钱能够随内部市场环境变革停止调解。另外,两个市场经由过程现货交易的天然气比例也很高。相比之下,我国长期以来对天然气施行管束订价, 消费、管输、配送三个环节均实施国度指点价。虽然上海天然气现货交易中心已正式运转,但在当局束缚下, 仍没有机会真正发挥作用,竞价买卖仍属于非自由市场下的实验性竞价买卖,间隔真正的天然气市场机制还有很长一段路要走。9Te国外都会燃气协会
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       注:本文获得国家自然科学基金项目“页岩气开辟情况影响量化评价与管理政策研究”(编号: 71503264)和国度社科基金重大项目“非通例油气开发利用对国度能源安全和社会经济的影响”(编号: 13&ZD159)结合赞助。9Te国外都会燃气协会
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